中国公私合作PPP模式的实践经验总结与建议——张学隆

   一、公私合作PPP模式的源起及概念。
    PPP(Public Private Partnership )模式兴起于英国，普遍运用在城市基础设施领域，是一种被广为接受的新的融资方式，BT、BOT等是其主要的实现方式。其实质是在公用事业领域引入社会资本，将项目所有权和经营权交给社会投资者，政府发挥引导和监督作用，目的在于建立社会竞争机制，提高公共事业的服务质量和效率。
　　2008年美国金融危机后，发达国家面临经济减缓和财政支出上升的矛盾，PPP成为吸引社会资本参与基础设施建设的有效模式，迎来发展高峰。其本质是，社会资本和政府合作建设城市基础设施项目或提供社会公共服务和产品，最终使各方达到比单独行动更高的效率。
    广义PPP也称3P模式，即公私合作模式，是公共基础设施一种项目融资模式。在该模式下，鼓励私营企业与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。通过这种合作方式，合作各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私营企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。双方首先通过协议的方式明确共同承担的责任和风险，其次明确各方在项目各个流程环节的权利和义务，最大限度地发挥各方优势，使得建设摆脱政府行政的诸多干预和限制，又充分发挥民营资本在资源整合与经营上的优势。
    二、公私合作PPP在中国的三个发展实践阶段。
    不论是从时间维度，还是从发展思路来看，PPP模式在中国的发展阶段均可分为以下三个阶段。
    (一)1995年--2003年的尝试阶段
    这一阶段，PPP模式被世行及亚行作为一种新兴的项目融资方式引入中国，与中国政府当时对外商投资的急切需求不谋而合。从1995年开始，在国家计委的主导之下，广西来宾B电厂、成都自来水六厂及长沙电厂等几个BOT试点项目相继开展。2002年，北京市政府主导实施了北京市第十水厂BOT项目。这些项目虽然不是PPP模式与中国的第一次亲密接触，而且未竟全功，但因其规格之高、规模之大、影响之广而在中国式PPP发展史上留下了浓墨重彩的一笔。
尽管如此，以吸引外商投资为主要目的的项目操作理念，从前述项目启动伊始，即已注定其所借用的PPP外衣难免会在中国遇到水土不服的困境。而摸着石头过河的心态，也在很大程度上决定了与此相关的顶层设计难以推动及完成。事实上，国家计委一度启动的BOT立法工作就因种种原因而最终陷于停顿。若干试点项目无论成功与否，也没能真正起到由点及面的示范效应。PPP模式在中国的第一轮发展浪潮，在几个相关部委的几份相关文件出台之后，基本归于平息。
    值得肯定的是，在该阶段后期，建设部及各地建设行政主管部门开始在市政公用事业领域试水特许经营模式，合肥市王小郢污水处理厂资产权益转让项目即为这一阶段涌现出来的早期经典案例。在王小郢项目的运作过程当中，项目相关各方，包括中介咨询机构，对中国式PPP的规范化、专业化及本土化进行了非常有益的尝试，形成了相对成熟的项目结构及协议文本，为中国式PPP进入下一个发展阶段奠定了良好的基础。
    (二)2004年--2013年的实用主义阶段
    2004年，建设部一马当先，颁布并实施了《市政公用事业特许经营管理办法》（下称“126号令”），将特许经营的概念正式引入市政公用事业，并在城市供水、污水处理及燃气供应等领域发起大规模的项目实践。各级地方政府也纷纷以126号令为模板，先后出台了大量地方性法规、政府规章及政策性文件，用于引导和规范各自行政辖区范围以内的特许经营项目开发。自此，中国式PPP进入第二轮发展浪潮。这一阶段，计划发展部门不再是PPP模式应用的唯一牵头方或主导方，包括建设、交通、环保、国资等行业主管部门，以及地方政府在内的各路人马纷纷披挂上阵。无论黑猫白猫，只要能够顺利捕获“社会资本”这只精灵鼠，似乎就是好猫。中国的PPP项目虽然不再一味偏爱境外资本，但其单一的筹资导向并无实质性转变。公私双方之间，前者甩包袱，后者占市场的心态在很多项目里都表现得十分明显。公共产品或服务的交付效率、风险管控、社会及经济效益这些PPP模式的重要内核，反而失去了自己应有的位置。也正因如此，中国式PPP的发展在这一阶段的中后期遭遇反复，大量低价或非理性竞标，乃至于国（资）进民（资）退的现象层出不穷。
    从现实角度出发，考虑到中国地方政府的施政偏好，以及不同性质的社会资本各自特有的利益诉求，发生上述情况还是可以理解的。无非是“黑猫白猫”的理念在PPP领域内的现实反映，亦在相当程度上揭示了PPP模式在中国的异化趋势。即搁置顶层设计，一切以短线的实用价值优先。具体到微观层面，中国式PPP则仍以筹集社会资金为导向，把政府缺钱的、做不好的公共产品或服务推向一个并不成熟的市场。至于项目中长期的发展、社会效益和经济收益如何，则常常不是现任政府主管部门，甚至于投资人现任总经理的关注焦点。在此情形之下，即便有外部的财务及法律顾问参与其中，他们提出的专业意见通常也不为项目方所完全理解并接纳。不可避免的，大量潜在风险在看似红火的发展热潮中逐步累积。时至今日，各地PPP项目当中已经陆续出现政府方或投资人怠于履约甚至违约的情况，并以前者居多。
    另一方面，实用主义阶段同时也是PPP模式在中国发展壮大的一个重要过程。供水及污水处理行业的成功经验，经过复制与改良，被用于更加综合、开放和复杂的项目系统，而不再限于一个独立的运作单元，项目参与主体和影响项目实施的因素也趋多元。这方面的经典案例有北京地铁四号线和国家体育场两个PPP项目。而广泛、多元的项目实践，反过来也促进了PPP理论体系的深化和发展。实践与理论共识初步成型，政策法规框架、项目结构与合同范式在这个阶段得到基本确立。
    (三)、2014年开始的规范化阶段
作为中共十八大确定的落实“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”改革举措的第一责任人，中国财政部从2013年底即已展开对PPP模式推广工作的全面部署。2014年3月，财政部副部长王保安在政府和社会资本合作（PPP）培训班上发表讲话，对推广PPP模式的原因、任务和方式予以系统阐述，并提出要从组织、立法和项目试点等三个层面大力推广PPP模式。2014年5月，财政部政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组正式设立。相比于财政部的令箭频发，国家发改委也在今年5月份一口气推出了80个鼓励社会资本参与建设营运的示范项目，范围涉及传统基础设施、信息基础设施、清洁能源、油气、煤化工、石化产业，且项目模式不局限于特许经营。最为引人注目的，则莫过于特许经营立法工作的重新启动。据悉，《基础设施和公用事业特许经营法（征求意见稿）》已由国家发改委法规司制订完成，并已发业内广泛征求修改意见。至此，PPP模式的制度化建设终于正式提上议事日程。2014年也因此被不少业内人士视为PPP模式在中国的发展元年。我们将今年及其以后的若干年称作中国式PPP的规范化发展阶段，与其说是基于现状的一个预测与展望，不如说是对PPP模式的最新倡导者做好顶层设计，补上重要一课的期待。
三、对中国公私合作PPP的经验总结及建议。
　　(一)经验总结。
     真正意义的PPP模式的特征，在项目设计方面，要达到“利益共享、风险共担”目标，坚持公共利益最大化原则，确保PPP项目社会效益和经济效益都有所提高，形成有效的激励约束机制，实现项目利益分配“盈利但不暴利”。在风险分担方面，政府和社会资本应该平等参与，按照合同办事，坚持风险分担最优原则，政府和社会资本谁对哪种风险更有控制力，谁就承担相应的风险，双方不过度转移风险至合作方。
　　PPP模式成败的关键在于“制度设计、论证科学、重诺履约”。一方面消除PPP发展的制度障碍、明确相关规则。另一方面试点先行，积极推动设立PPP的管理机构，尝试在市政供水，污水、垃圾处理，保障房建设等领域率先引入PPP模式，树立行业样本。待试点成熟后，再大范围推广。
　　从国际经验看，PPP模式对政府的定位和能力要求极高。中国以往“政府管理”的理念，与PPP模式要求还有一些差距。PPP模式更加注重契约精神、公开透明和市场观念，这要求政府要完成从“经营者”到“监督者”角色转换。
    (二)七点建议。
1、建立PPP工作机制，积极推动设立PPP管理机构。
    通过这些措施加强对风险分担、竞争机制、政府合理承诺、后续合同管理方面的统一指导。由省级地方政府牵头成立PPP中心，负责PPP信息的统一发布和技术指导，并由经验丰富的相关人员组织专家库，随机抽取专家进行评议，协助地方政府确定中标者。从国际经验看，推广PPP模式往往需要国家层面设立管理机构，协调各部门创新机制，对PPP的全过程进行管理。通常还要有必然的财政约束，以控制PPP项目中的财政承诺，实行总体风险控制。国内这些制度的顶层设计，还需要通过试点不断探索完善。对此，全局层面可以考虑构建一个初步的监管框架，引入行业监管的理念，例如交通设施、水务、垃圾处理由对口交通、水利、卫生部门监管。在公共产品价格监管方面，现在各地标准不尽相同、松紧不一，可以考虑统一的标准和规则。
    2、加强中国PPP模式的相关制度建设。
    在中国尚未完全市场化的经济制度下，相关制度建设尚显滞后、地方政府政绩考核、负债观念扭曲，PPP模式有可能沦为地方政府的融资工具，甚至出现新的利益输送，因此，不能操之过急，否则可能走偏，或酝酿新的市场风险。要通过长期、大量的试点，积累好的案例和经验，从而形成总体的制度设计和框架。试点过程中，要与现有的制度和法律、合同和执行相匹配。“PPP是一种机制、一种制度设计，不仅仅是单纯是融资方式。”在过去几年，地方政府面临债务压力，想尽办法筹集资金，大量使用了BT、BOT等融资模式，不顾成本举债，甚至不惜牺牲政府和公众利益为代价。当前，中国经济增长减速，地方政府进入偿债高峰期，面临经济建设和债务偿还的双重压力，地方政府启动融资蠢蠢欲动，PPP模式存在再度成为地方政府融资工具的潜在可能。因此核心是把政府的承诺管起来，政府能做哪些承诺，哪些承诺具有约束力，地方人大可以通过立法、预算的形式，对PPP模式出台一整套制度，并实行总量管理和额度限制，提升透明度。
3、挑选合适的项目，推进试点。
调研筛选项目，对地方的试点意愿、进展和潜在项目进行了解。相关机构要对管理的项目进行了梳理和筛选。把收益性项目作为PPP模式推广的重点，优先选择收益比较稳定、投资规模比较大、长期合同关系比较清楚、技术发展比较成熟的项目，如市政供水、污水处理、垃圾处理、保障房建设等。由于这种模式在中国尚属新生事物，试点启动初期，必然面临诸多困难。例如，没有与之配套的公开透明的招标制度和标书，招标暗箱操作普遍存在，定价机制缺失，市场信息分散，缺乏基本的规范标准等。　　
　　4、注重“激励相容”。
PPP是一种长期的合作关系，吸引社会资本的关键在于建立稳定可预期的政策环境，降低政策风险。对于民营资本来讲，在满足项目建设和运营服务质量的前提下，要追求相对稳定的收益和回报率，而对于公共部门来说，要从提高服务质量和效率的角度出发，平衡项目的风险和收益，避免出现暴利和亏损，达到“激励相容”效果。城市公共基础设施的提供往往带有一定的公益性质，需要政府的补贴，这要求合作各方要建立起“收益共享、风险共担”合作机制。从国际上看，PPP模式在发达国家也有很多不成功的案例，归根结底，成败的关键在于收益和风险分担不对等。　　
5、政府角色再定位。
    PPP模式的核心是在公共服务领域引入市场机制，政府要注重处理好与市场主体之间的关系，既不“越位”也不“缺位”。从国际经验看，运用PPP模式需要政府减少在公共资源的直接配置，发挥优胜劣汰竞争机制，充分激发市场的活力和创造力，凸显市场在公共资源配置中的决定性作用。
　  反观中国现实情况，政府依然在资源配置中居于主导地位，有形的手往往伸的过多、过长。在此背景下，推广PPP模式无疑对政府定位提出了巨大的挑战。要推广PPP机制，重新界定政府的职能和边界显得尤为重要。政府应该由“经营者”转变为“监管者”、“合作者”，把更多的精力集中在发展战略上和加强监管上，减少对微观事务的管理和干预。改变过去几年在城市公共基础设施建设和服务提供方面，地方政府大包大揽，主导地位进一步强化的现象。比如从投资规模上看，地方政府通过银行、债券市场、影子银行等各种途径，大规模举借债务。反观民营资本玻璃门、弹簧门一直存在，投资渠道受限，规模不断萎缩。正是由于地方政府的“越位”，导致部分项目不但未能提高效率，反而滋生了腐败。一些高速公路的BOT项目中，政府或多或少存在监管不到位的情况，如准入期缺乏竞争程序的监督，建设期缺乏对资金使用的监督，运营期缺乏对服务质量的监督等。政府不但不能“越位”，还要做好监管，防止“缺位”。对PPP模式有效的监管和激励相容同等重要。
6、建立科学的定价机制。
利益分配的实质就是定价，最理想的状态是让私营资本盈利但不暴利。从中国情况看，通常项目论证、可行性研究等前期工作主要由政府完成，很难准确地估算项目未来现金流，缺乏定价的基础数据，大多没有在相关协议中对私人收益作出“可调整”的原则性条款，导致项目暴利。或者政府干预过多，导致社会资本亏损。
　　由于大多数城市基础设施项目，如供水、供电等，具有自然垄断的特征，私人资本的逐利特性，决定了其定价倾向于高价，谋取暴利，需要政府进行监督。引入PPP模式后，如果政府无法发挥好监管者的职责，可能使得政府和公共消费者承担更高的成本。
　  在公共部门引入社会资本后，相当于原来政府是提供者、监管者转变成为服务者，此时就要把其他的制度分开，政府充当规则制定者和监管者，投资和运营交给专业化的公司去做，政府来做利益的平衡。               
对于如何建立科学的定价机制，避免项目参与各方暴利和亏损，国际上有这方面比较成熟的经验可循。以英国希思罗机场(BAA)为例，英国航空管理委员会(CAA)负责机场监管，采取了价格上限定价方法，每五年根据机场的收益率、运营维护成本、税收、非航空资产收入、预测客流量等指标重新确定机场收入。每个周期执行一个固定价格，企业通过减员增效，能够提高效率，便可获得一定的超额利润。到下一个周期后，政府可以适当打掉部分超额利润，定一个更低的价格，这时企业就要考虑如何进一步提高效率，以此反复，对价格进行动态调整，有助于形成比较良性的正向激励。相反，倘若此项公共服务由政府单一提供，可能容易出现逆向激励，政府会雇更多的员工，带来资源浪费和效率低下。
　　PPP模式涉及政府和社会资本的经济效益，又涉及政府和公众的社会效益，既要避免社会资本利润超出合理区间，公共服务价格高企引发公众不满情绪，又要保障社会资本的长期合理回报，确保项目运营可持续，“度”的拿捏就非常重要。
7、科学立法规范PPP。
稳定的收益能够得到保障，需要建立健全法律制度和良好的契约精神，要推动PPP发展还面临着法律层面的制约，最突出的表现是法律的权威性不足，存在自相矛盾的问题。比如，国际上通行做法是，为了降低项目风险，政府往往提供担保或者未来最低流量承诺，未来的承诺折成现值，反映在当前，作为政府或有负债，而中国现有的法律框架规定，政府不允许提供担保和承诺。又如，国内原有的法律法规体系是与政府主导基础设施投资体制相挂钩的，现在私人部门参与后，很多微观的政策、体系都要做出调整。因此，要对现行的法规政策进行梳理，逐渐梳理出PPP运用所必需的制度和体制框架，并协同相关部门解决当前PPP法规政策在立法层级和操作流程方面各自为政、缺乏协调的问题，消除障碍、明确规则，逐步构建适宜PPP发展的制度环境和法律保障。