作者：陈道江
“民族要复兴，乡村必振兴。”在向第二个百年奋斗目标迈进的历史关口，巩固和拓展脱贫攻坚成果，全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化，是全党全社会高度重视的一个关系大局的重大问题。2018年6月，习近平总书记在山东考察时指出，“要扎实实施乡村振兴战略，打造乡村振兴的齐鲁样板”。山东省委省政府认真落实习近平总书记的重要指示精神，采取了一系列重大政策措施推进乡村振兴工作。结合山东土地集团的工作实践，本文谈一谈如何通过村庄优化调整推动乡村振兴问题。
一、优化调整村庄规模是加快乡村振兴的重要突破口
《国家乡村振兴战略规划（2018-2022年）》提出，根据不同村庄的发展现状、区位条件、资源禀赋等，按照集聚提升、融入城镇、特色保护、搬迁撤并的基本思路，分类推进乡村振兴。顺应村庄发展规律和演变趋势，基于人口数量与用地标准、资源承载力相适应原则，按照人口流向、产业发展及生态需要，系统优化村庄布局和规模，是我国乡村振兴的重要突破口。
（一）优化调整村庄规模可以拓宽乡村振兴投入渠道
实施乡村振兴战略，必须解决钱从哪里来的问题。根据第七次全国人口普查主要数据结果，2020年末，全国常住人口城镇化率为63.89%，比2010年上升14.21个百分点，城镇人口增加23642万人，农村人口减少16436万人。从历次人口普查的城镇化率来看，我国目前仍处于快速城镇化时期。人口的城镇化，需要增加城镇建设用地来满足产业发展、社会事业、道路交通、生活居住等需要。根据2016年印发的《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）调整方案》，在18.65亿亩耕地保有量的硬约束条件下，新增建设用地日益紧张。按照现行的土地制度，新增建设用地计划指标涉及耕地的，需要考虑占补平衡制度；盘活存量，则要利用好流量，通过城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦等方式增加灵活性。优化调整村庄规模，可以有效提高农村土地利用效率，增加城市建设用地供给。《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出，“改进耕地占补平衡管理办法，建立高标准农田建设等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制，将所得收益通过支出预算全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略。”
（二）优化调整村庄规模可以推动农地经营方式变革
众所周知，分散的小农生产是我国的基本国情，也是制约农业生产规模化、组织化、标准化的关键因素。在快速城镇化背景下，分散的小农生产与农村老龄化叠加，严重制约我国农业生产能力的提升。根据第七次全国人口普查，2020年全国乡村60岁、65岁及以上老人的比重分别为23.81%、17.72%，比城镇分别高出7.99、6.61个百分点。解决“谁来种地”问题日益紧迫。农村人口的减少和老龄化，大幅度减少了农村劳动力。中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》指出，发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，是增加农民收入、提高农业竞争力的有效途径，是建设现代农业的前进方向和必由之路。优化调整村庄规模，可以通过村庄农业用地调整、建设用地复垦等方式，扩大耕地面积，解决土地细碎化问题，有利于引进新型农业经营主体，实现规模经营。
（三）优化调整村庄规模能够有效提高乡村建设成效
《中华人民共和国乡村振兴促进法》要求，整体筹划城镇和乡村发展，科学有序统筹安排生态、农业、城镇等功能空间，优化城乡产业发展、基础设施、公共服务设施等布局，逐步健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系，加快县域城乡融合发展。近十年来，我国农村人口平均每年减少1644万人。农村“空心化”问题日益严重，“人走屋空”、宅基地“建新不拆旧”等现象层出不穷，导致村庄建设用地规模不断扩大、闲置废弃加剧。在没有对村庄“空心化”进行管控的情况下，农村饮水、沼气、道路、电力、通讯等基础设施建设，成本高、利用效率低，很多乡村公共服务难以有效运转。优化调整村庄规模，促进农村居民集聚，构建新型乡村社区，是快速城镇化背景下乡村建设的必然选择。
二、从土地入手探索优化调整村庄规模的实施路径
山东省土地发展集团有限公司（简称“山东土地集团”），是山东省政府2015年批复成立的省管功能型国有资本投资运营公司，主要围绕省委、省政府重大发展战略，开展土地开发、整理和经营，盘活低效利用和闲置土地，提升土地资产价值，进行投融资和资本运作，为全省重大基础设施建设和经济社会发展提供资金支持和土地保障。2018年以来，山东土地集团贯彻落实省委省政府乡村振兴战略部署，紧紧围绕区县党委政府的工作重点，从土地入手探索优化调整村庄规模实施路径。
（一）在新时期国土空间规划中优化布局
根据中央农办、农业农村部、自然资源部、国家发展改革委、财政部五部门《关于统筹推进村庄规划工作的意见》（农规发〔2019〕1号），按照集聚提升类、城郊融合类、特色保护类、搬迁撤并类等四类村庄进行优化布局。在此基础上，重点以乡镇为单位对生活、生产、生态“三生”空间的优化布局，集聚提升。一是通过优化生活空间，构建科学适度有序的农村居民点布局体系，盘活闲置低效资源，实现土地利用的节约集约，集中配套基础设施，打造优质的农村人居环境。二是通过优化生产空间，实现适度规模化经营，促进一二三产业融合发展，提高农业现代化水平。比如在山东德州，按照“地上种粮—粮变饲料—饲料养殖—养殖产粪—粪肥还田—土壤改良—品质原粮”的创新种养循环产业综合发展模式，采用“211工程”（两个人、一千亩地、一万头猪）或“333工程”（三个人、三千亩地、三千头猪）的运营方法，通过与大型龙头公司合作，进行订单式粮食种植及现代化高标准生猪养殖。三是通过优化生态空间，构建生态安全格局，增加生态空间和优质生态产品供给，建立保护有力的生态保护地体系，系统性实施生态修复。比如在山东泰安，采用黄河滩区“扶贫开发迁建模式”，改善群众生产生活条件，加强黄河流域生态保护，优化用地结构布局，推动土地规模流转，推动分散经营模式向种粮大户、家庭农场、合作社模式转变，实现了滩区居民“搬得出、稳得住、能致富”。
（二）在乡村振兴中进行制度创新
乡村振兴离不开各类政策资源的支持。在政策延续方面，在2021年中央农村工作会议上，习近平总书记强调要坚决守住脱贫攻坚成果，做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。在市场化配置方面，2020年4月9日印发的《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出推进土地要素市场化配置，包括建立健全城乡统一的建设用地市场、鼓励盘活存量建设用地等；在土地要素流动方面，城乡建设用地增减挂钩是村庄规模优化的重要措施之一，其核心内涵是以新型城镇化和土地制度创新为抓手，优化农村用地空间，有序引导农村人口转移集中，全面改善乡村条件，腾挪出乡村长远发展空间；在生态产品价值实现方面，2021年4月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，自然资源部印发了《自然资源领域生态产品价值实现机制试点工作指南》。目前，全国正在探索多元化生态产品价值实现路径，包括开展生态资源指标及产权交易、推进生态产品供给能力提升和增值溢价、开展生态产业化经管、建立健全生态保护补偿机制、鼓励探索其他类型生态产品价值实现路径等方面。在山东威海，将生态修复、产业发展与生态产品价值实现“一体规划、一体实施、一体见效”，优化调整修复区域国土空间规划，明晰修复区域产权，引入社会主体投资，持续开展矿坑生态修复和后续产业建设，把闲置废弃的矿坑废墟转变为生态良好的5A级华夏城景区，实现生态价值。
（三）在多元化筹措渠道中拓宽资金来源
当前在各项政策制度支持和乡村振兴战略吸引下，已初步形成多元化资金筹措的格局。一是农村资源要素盘活利用。主要包括补充耕地、土地增减挂钩、闲置低效土地盘活、生态产品价值实现以及承包地、四荒地、集体建设用地等利用。习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上指出，打响脱贫攻坚战以来，土地增减挂指标跨省域调剂和省域内流转资金4400多亿元。二是政府涉农资金整合。包括统筹整合土地出让收入用于农业农村的资金以及水利、农业等部门的专项资金。三是社会及金融资本投资投入。包括社会资本和农村金融服务机构对农业农村的投入。山东土地集团发起设立的"山东土地乡村振兴基金",广泛吸收了新旧动能转换基金、莱芜高新发展基金、浙大网新投资基金等社会资本，目前已投放乡村振兴项目８个，综合投放资金19.87亿元，起到了很好的示范效应，受到了发改委、财政部、农业农村部等部门的充分肯定。
（四）在现代化治理体系中夯实乡村振兴基层基础
实现乡村振兴，坚持党的领导是重要政治前提和保障。党的十九大报告提出，要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。我国小规模村庄数量较多，基础设施建设成本、公共产品供给成本以及村级组织运转成本较高，无法形成规模效应，致使村庄的基础建设投资大、负担重、效果差，村庄的管理举步维艰，制约农业农村发展。科学合理优化农村“三生”空间，有利于促进乡村产业发展、统筹城乡关系、激发乡村发展活力和基层组织运行效率。突出村民主体地位，引导村民向德向善，运用法治思维和法治方式服务群众、化解矛盾，实现乡村治理现代化中的多元民主参与，推动乡村振兴。在山东威海，采用了“村企共建共治模式”，注重发挥党组织引领作用，构建起项目推进、产业经营与村居管理既相互分离又相辅相成的共同体，统筹协调各方资源，共同抓好项目建设运营。
三、把握依法推进村庄规模优化调整的制度性要求
2021年4月29日，中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过《中华人民共和国乡村振兴促进法》，自2021年6月1日起施行。《中华人民共和国乡村振兴促进法》对产业发展、人才支撑、生态保护、城乡融合等方面做出具体规定，从法律层面确保乡村振兴战略部署得到落实，持之以恒促进乡村振兴。我们必须严格按照《中华人民共和国乡村振兴促进法》的要求，稳步推进村庄优化调整。
（一）充分发挥村庄的功能
在村庄优化调整中，要贯彻落实乡村振兴促进法的指导思想，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设，充分发挥乡村在保障农产品供给和粮食安全、保护生态环境、传承发展中华民族优秀传统文化等方面的特有功能。要以保障粮食生产和发展乡村产业为前提，以增进乡愁和乡村精神文明建设为保障，推进村庄优化调整。
（二）尊重农民群众的意愿
村庄调整优化事关农民群众切身利益、事关农村社会治理、事关广大群众共同富裕生活质量。随着城乡融合发展，部分村庄的撤并搬迁有一定的必要性。通过撤村并居进行村庄规模优化，是解决城乡发展不平衡和乡村发展不充分的必然选择，是进一步巩固和加强党的执政地位的有力抓手。但是，在实践中，个别地方政府忽视了农民的主体地位，不问农民意愿如何，只是看中撤村并居腾退出的建设用地指标而实施村庄撤并，强制农民退出宅基地、逼迫农民上楼，“撤村并居”变成了“拆村并居”，引起了很大争议。要按照《中华人民共和国乡村振兴促进法》“尊重农民意愿、方便群众生产生活、保持乡村功能和特色”的要求，因地制宜优化村庄布局，依法编制村庄规划，分类有序推进村庄建设，严格规范村庄撤并，严禁违背农民意愿、违反法定程序撤并村庄。
（三）积极探索村庄优化调整模式
我国广大农村地域辽阔，村庄数量众多，资源禀赋、发展程度千差万别。实施乡村振兴战略，应在国土空间规划、村庄规划下有序、分类进行。按照村庄分类实行差别化的政策和推进策略，鼓励各地结合当地实际，积极探索多种形式的村庄优化调整模式方案，大力提升农业生产率，强化数字乡村建设，全面优化农村产业结构，切实提高农民的获得感和幸福感。
（四）加强统筹整合和政策支持
党的十九届五中全会强调优先发展农业农村，全面推进乡村振兴。在具体实践中，一是进一步发挥政府的主导作用，推进“三农”政策实质性整合集成，充分释放政策红利，做到取之于农、用之于农，最大限度发挥政策和资金效益。二是加强配套基础设施建设，为当地提供更多就业岗位，刺激投资和消费。三是围绕产业发展，为乡村振兴打牢基础。可通过托管等方式，探索建立国有企业运营的集体农场，提高规模化经营程度和土地集约利用效率；可探索多种类型的农村集体经济，如土地股份合作制、成员股份合作制、联合社会资本的混合所有制等形式，推动农业、农村现代化，促进农业和农民增收。四是建议出台生态产品价值实现机制配套政策和具体举措，特别是完善生态价值的占用补偿机制，明确履行补偿义务方式以及激励政策，制定自然资源碳汇项目开发和交易制度。
（五）引导社会多元投资
村庄规模优化涉及面广、任务重、资金需求量大，关键是要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，形成城乡资源、资金、技术、人才等要素的充分自由流动，彻底打破现存的城乡二元结构，缩小城乡差距，调动全社会参与乡村振兴，营造良好的参与氛围和发展环境。建议在制度建设中注重资金保障体系的构建，健全资金的来源渠道和管理制度，细化社会资本参与乡村振兴支持政策，规范推广政府和社会资本合作模式，促进社会资本有序参与乡村振兴。要让乡村振兴成为全党全社会的共同行动，特别是发挥国有企业主力军作用，在乡村振兴事业中多做贡献，推动农村各项事业的高质量发展。
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