用人制度改革的几点思考

前不久，习总书记选择在当年中国改革开放的进攻出发地——

深圳，发出了“以思想破冰引领改革突围”的战略动员令。

政治体制改革，作为“全面深化改革”最重要的关键，特别是选人用人体制改革，已经刻不容缓地摆在改革开放再出发的先行示范区——深圳人面前。

这是近12年前，时任中国纪检监察学院副院长李永忠同志撰写的，关于改革开放“三十年用人制度改革的九点思考”。

当时使用“辛宇”的笔名，全文刊发在2009年6月11日的《南方周末》上。

特此说明。

古人将“为政之道”归结为“要在用人”，或者“唯在用人”。

看天下是处于大治、小康的状态，还是倾危、乱亡的状态，一个重要的参照物，就是看人才的选拔使用情况，特别是看人才在政权结构中所处的位置。

如果说中国30年的改革开放成效显著，其中用人政策、用人导向起了很重要的作用。

我国封建帝制推翻至今的100年间，没有任何一个时期的稳定超过30年，而唯独改革开放稳定发展了30年，这得益于我们用人制度的改革。

由于三十年我们没有设立一个用人制度改革的试验区，所以只能进行技术层面的单项突破。

在军事上称作战术的上单兵突进。首先，中央带头在干部退休制度、分级分类管理体制、选拔任用制度等方面进行了单项突破。

接着，一些改革先锋，如刘日在河北无极县进行了整饬吏治、启用能人的单项突破。

但他走后，无极又回复原状。吕日周在长治市推行了舆论监督、民主测评的单项突破，但随着他的离去，现在长治又基本回到他来前的样子。

由于没有政治体制改革的特区，如同改革没有样板间，缺乏必须的模具，即使单项突破取得成功也无法复制，难以拷贝。

其次，整体推进与整体部署。

2000年6月，中央批准下发了《深化干部人事制度改革纲要》，总结了20多年来单项突破的经验，规划了未来十年党政干部、企业领导人、事业单位领导人“三支队伍”干部人事制度改革的重点和方向。

按上面的想法，不仅选拔任用方面的改革要推进，管理监督方面的改革也要推进。

从这两方面推进改革，即为整体推进。

这方面，各地也确实做了不少工作，并取得一定阶段性效果。各级组织部还成立了负责干部监督的专门机构。

但是，由于缺乏干部人事制度改革的试验区，单项突破的成效都很难巩固，整体推进的阶段性成果则更难积小胜为大胜。

因此，更多地表现为整体推进的部署和愿望。但实际上往往多有整体性的部署，也常常少实质性推进。

第三，重点攻关与时间空间。我以为重点攻关的项目有六：一是授职上，变委任为选任；二是主体上，变少数人决定为多数人决定；三是对象上，变副职为正职；四是级别上，由科处级到厅局级及更高级；五是方式上，由间接选举到直接选举；六是突破上，由从“能上”方向优化到从“能下”方向突破。

能不能在这六个项目上实现重点攻关？

取决于最高领导的决心，取决于有没有这样一批敢于请战和敢于担当重任的改革先锋，取决于能否建立重点攻关的试验特区。

同时，还取决于历史给我们的重点攻关还留了多少时间和空间？

首先，是基层现实的客观需要。

改革开放过程中出现的一手硬一手软，形成了较大的偏差。

需要通过政治体制改革，特别是干部人事制度改革，以便进行纠偏。

政治体制改革尽管是被动的，也是必须的，必然的，不改的话，经济社会难以继续发展。

而基层是改革的迎春花、报春鸟，因为“春江水暖鸭先知”嘛。

张锦明是在1998年底搞的步云乡直选，吕日周是2000年搞的舆论监督。

看起来好像只有一年多的时间差，实际上这是20年的压力使然，不改不行了，张与吕不过是顺应了群众的呼声和要求。

其次，也是市场经济发展的推动和世界潮流的影响。

商品经济这一过渡性词汇，很快被市场经济所取代。

经济利益被市场经济激活，从而也影响并决定着思想意识。

人们的权利意识在工业化的浪潮中开始复苏。

这一时期，托夫勒影响世界的两本书《第三次浪潮》和《权力的转移》，先后翻译并传到中国，很受不少改革者推崇。

书中谈到变革的方向、改革的潮流，以及权力基石的变更和转移。

与群众权利意识复苏相适应，权力的公信力、合法性也需要发展和完善。

因此，一些思想敏锐的基层组织和基层干部对权力来源的方向感不断明确，并自觉或不自觉地开始了还权于民的单兵动作。

首先，真正最具突破意义的是1998年底步云乡的乡长直选。

这是一次真正的民众选官，在中国历史上远比小岗村更有意义。

小岗村的改革是让农民敢于喂饱自己的肚子，步云乡的改革是让农民敢于喂饱自己的脑袋。

老百姓6000人冒着雨去选乡长，不是靠遂宁市市中区区委书记张锦明的女性魅力。

张不是电影明星，没那么漂亮，也就是很普通的一个女性。

但是6000民众能够冒雨去选举，这一很了不起的举动，折射出群众权利意识的复苏和觉醒。

其次，当属今年贵阳市的搞的区县主官竞争上岗。

各地公推公选通常是行政职位，而且绝大多数是副职。

贵阳把四个县（区）委书记岗位拿出来竞争上岗，具有重大的突破意义。

另外，还有长治的舆论监督。

看起来不算是用人制度的改革，但也间接相关的，就是吕日周在长治搞的舆论监督。

一张党的机关报《长治日报》，通过公开的舆论监督，直逼1000多个县处级干部重新回到人民群众中去。

这虽然不是直接的干部人事制度改革。

但是通过舆论监督，通过每年度上万人给领导干部打分测评，这种舆论监督对选人用人也是有实质性作用的。

基层干部的创新动力，来自于同群众的零距离接触。

用对一个人或用错一个人，越是基层见效越快。

用错一个省委书记、市委书记，没个三五年，群众搞不清楚。

可是用错一个县委书记，很快就会反映上来；用错一个乡镇书记，会立竿见影；要是用错一个村支部书记，更是立马吹糠见米。

基层干部就在群众眼皮子底下，德才如何，品行怎样？

老百姓一目了然，心知肚明，三五个月弄得清清楚楚。

古语说“郡县治则天下安”。

特别是县级地方政权，用人体制的改革创新，是一种现实需要。

步云乡的乡长直选是一件比安徽小岗村18户农民分田单干更伟大的制度创新，但是为什么这一创新不能够像小岗村那样成为一种普遍的模式？

大体可概括为这么几点：

一是动力差。

改革之伟力最深厚的根源存在于民众之中。

小岗村包产到户的动力，直接源于村里的18户农民。

农民指望包产到户能吃饱饭，即使违法也敢冒风险，这就是最大的动力。

包产到户不是党委、政府的政策研究室研究制定出来的，是小岗村的18户农民自己闯出来的。

相比于小岗村，步云乡的乡长直选，更要靠具有理想主义和献身精神的改革先锋才能促成，而不少干部的改革动力特别是进行干部人事制度改革的动力则明显不足。

二是水平低。

民主既是理论问题，更是实践问题。

民主是党和社会主义的生命。

没有先进性思想和相当水平能力的人，是不会也不敢引导、推动、发展民主的。

三是可控弱。

权力来自民众，民众真正作为了权力的委托者，就易于服从作为权力受托者的领导。

权力来自上级，民众与授权无关，尊重权力往往是象征性的，服从权力常常是表面上的。

权力来源不当，掌权者的可控力就弱。一旦发展民主甚至扩大民主，如像步云乡那样实行直选，掌权者能不能控制，上级组织的意图能不能实现？

实现不了怎么办？

这对领导干部的可控力来说，是最大的考量因素。

如果可控力弱，在连稳定都难以确保的前提下，干部人事制度的改革只好处于暂停状态。

四是权力损。民主就是要确定人民群众的主体地位。

人民群众是经济社会的主人，政治权力的主体，文化繁荣的主角，推动历史的主力。

确定人民群众的主体地位，就意味着各级领导干部要在深化政治体制改革中，逐步“还权于民”。

在那些权力已经市场化而非民主化的地方和部门，职务职级是有明码实价的。

臭名昭著的马德卖官，可以日进万金。权力一旦减少，利益就肯定缩水。

五是风险大。

张锦明搞的步云乡直选，无现成经验可资借鉴，风险很大，当时就有人指责为违宪行为，要严肃处理。

搞改革不但受不到表彰，而且风险还如此之大，谁还愿意搞呢？

三十年来，我们在用人机制上进行的改革，具有的特点、规律可用两句话来概括。

即：先来自中央的带动，后来自地方的推动。

最初，几乎所有重大的改革都来自中央的带动。

邓小平等中央高层领导不仅在两大体制改革的同步上，深刻认识到“现在经济体制改革每前进一步，都深感到政治体制改革的必要性。

不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果”，而且在关键的重点上，明确指出“我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制改革。”

于是，在唯才是举、退出一线、防止干部年龄老化方面，邓小平就首先带头。

当时改革意识强的，力度大的，搞得好的，如胡耀邦、万里、习仲勋等都得到提拔了。

这是当时中央对搞改革的“徙木立信”。

这对80年代改革者的成批涌现，起到了很好的激励作用。

另外，领导干部退休制、任期制也是中央带的头。

这些成绩在80年代就完成了。

我的感觉是通过中央高层的率先垂范，到80年代中后期，地方的推动力也逐渐增强。

于是，各地改革创新的力度不断加大。如“公推直选”、“两推一选”、“直选乡长”、“直选乡镇书记”等。

面对地方用人机制的创新热情，中央应以“兼收并蓄，博采众长”来进行引导。

这也是中央应该有的态度。应该学学蔡元培。蔡元培在治学上看似没有太突出的成就，但是在用人上却独树一帜。

致使当时的人才，大多去了北大。

北大不仅成了新文化运动、五四运动的发源地，而且成了反帝反封建的精神家园。

这就是蔡元培了不起的地方。

要诀就在于兼收并蓄。中央要有这样的气量和度量。

唯其如此，才能成为带领全国人民继续深化改革开放的核心力量。

第六，见“个人”不见“组织”。

应该说，经过战争的检验，解放军的组织架构是比较科学的。

组织部管组织，干部部管干部。而地方的组织部，多年来偏离了他的正确位置。

过去由于接二连三的群众运动，靠运动帮我们既管组织又管干部。现在不搞运动了，我们的组织部门还是很少管组织，主要管干部。

结果若干年的基础不牢，终于在黑龙江、安徽阜阳等地造成了政治生态败坏的地动山摇。

于是，问题就出来了。

各级党委组织部少管组织多管干部，结果越管干部，干部越出问题。

原因何在？

基础出了问题，组织出了毛病。

如同，你只看到某季某块某片的庄稼长得好，但是地力情况怎么样，有没有后劲儿？

使用的是化肥还是农家肥？

虫害情况怎么样？

水土保持情况怎么样？

沙化情况怎么样？

你都不管，地里能大面积并持续长出好庄稼吗？

第一，方向上，要在干部“能下”方面突破。

由于能上不能下，全国各级干部不但超编严重，而且高配突出。

“能上”的空间几乎没有。

要上，通常的做法，不是利用换届，就是硬性调整，才能在奇缺的职位资源中杀开一条血路，安置几个干部。

由于多年积重难返的沉淀，“武大郎”开店式的领导班子并不鲜见，各级干部中的庸才冗员现状也令人堪忧。

但或许正是这种沉淀，也才使“能下”不仅具备了现实的条件，而且增加了突破的可能。

只要出台一有力度的政策，“能下”的空间定会大大拓展。

第二，方法上，要在选举制上突破。

这些年我们用人制度的改革主要集中在委任制上突破。

下很多功夫，想了很多办法，也改进了很多委任的环节和条款，有一定作用，但效果很有限。

137年前，马克思根据巴黎公社72天的经验教训，在《法兰西内战》中作出了一正一误两个对后世极为重要的论断，其中之一是“用等级授职制来代替普选制是根本违背公社精神的”，这一正确的论断，至今也未能在各社会主义国家全面推行。

因此，从某种意义上讲，这一潜在的病因，成为最终导致苏联解体东欧剧变的总病根。

眼睛只盯在委任制的改革上，即使把谈话考察的范围扩大到几百几千几万人，即使把公示由半个月延长到两三个月甚至半年，效果未必会提高多少，也难有实质性作用。

没有普选让广大党员充分体现选举者的意志，被选举者手中的权力，就很难向党员群众负责；“一把手体制”下的过度集权不能分解，一言堂、家长制的局面就只能加重而无法避免。

第三，重点上，要在主要领导干部上突破。

30年改革，我们形成一种思维定式，什么都按照先易后难的程式去搞。

好处是改革容易减少阻力，不足是容易延误时间。

又如这些年来，我们在机关中层和地方搞副职干部的竞争上岗，想以此为突破点。

其实，这犯了路径选择的错误。因为政务类的官员应该通过选举，机关中层干部属于事务官，上级任命即可，根本不需要选举。

结果，我们的县委书记作为政务官，本应选举，事实上却由上级任命；我们某厅某局的处长、科长作为事务官，本应任命，却象政治家那样为竞争上岗到处拉选票。

总体来讲，30年我们干部人事制度上的改革，虽然从组织和人才上基本保证了经济建设的发展，但由于着重于打麻雀战、游击战，而不是阵地战，也不是运动战。

所谓麻雀战，游击战，就是以“今天消灭他一个兵，明天消灭他两个人”的战术思想为指导，搞一些没有战役、战略意义的单兵突进或单项突破。这种小战、小胜，很难解决改革开放中的战役和战略问题。

为政之道，唯在用人。建设中国特色社会主义，必须全面推进改革开放，而在所有制度的改革中，干部人事制度的改革尤为重要。

三十年的改革开放，已经为我们打下了坚实的基础。

处于改革的关键时期，打好攻坚战，已经刻不容缓。

而攻坚战的基本方式，应该打阵地战、运动战，大踏步前进，大范围歼敌。

60年前，三大战役一打，全中国解放了。如果仍然采用打麻雀战、游击战的战法，不知道要打多少年才能解放全中国。

三十年来，我们有像步云乡那样具有实质性的改革，也有一些表面看起来很热闹，但实际上却不触及实质的改革，这类改革往往将体制问题变成管理问题，又将管理问题变成一个技术问题。

对这种剑走偏锋的改革，必须予以注意。

因为，改革初期先易后难是一种必须的次优选择，但是三十年一直沿用这种选择，则有可能延时误事。

改革是一项伟大复杂的系统工程，必须从整体上研究和解决问题。

不能只在微观领域里面转圈，必须推进到宏观领域和战略层面。

当然，如果微观技术层面改革的方向对的话，可能会由量变引起宏观层面上的质变。

但另外还有一种可能，方向是对的，技术层面的改革也在进行量的积累，但是这种微观层面的改革迟迟不足以推动宏观层面的质变，于是时不我待，来不及了。

晚清的“九年预备立宪”就是典型案例。我们要注意警惕这种可能性，未雨绸缪，深化能带动全局的实质性改革，以应对即将可能出现的危机。